对我国刑事法律援助制度现状及完…
树立正确的荣辱观  做好法律援助…
对残疾人法律援助工作的探讨和认…
论法律援助案件审查机制的完善
和谐社会条件下  法律援助的思考…
浅议法律援助的性质
法律援助服务新思维探索
在公正司法的实践中发展法律援助…
 
论法律援助案件审查机制的完善
发布者:  发布时间:2010-7-12 来源:

——以民事案件为中心
      【内容摘要】法律援助制度的本质是保障人权,实现社会公平,使困难群众都能通过法律途径维护自身的合法权益。而进一步完善法律援助案件审查机制,对于做好法律援助工作有着极为重要的意义。本文着重以民事案件为中心,从建立法律援助案件审查机制的重要性入手,分析了民事法律援助案件审查的具体内容,并针对现行民事法律援助案件审查中存在的问题,对进一步完善民事法律援助案件审查机制提出了一些建议。
      【主题词】民事案件   法律援助    审查   建议

      我国法律援助案件呈逐年递增趋势,从司法部对全国近几年民事法律援助案件与行政、刑事法律援助案件的统计分析表明,民事法律援助案件已成为法律援助的主要事项①。对民事法律援助案件的审查是法律援助制度实施中极为重要的环节,关系到法律援助案件的质量,也关系到法律援助的声誉和发展。自我从事法律援助工作以来,在民事法律援助案件审查过程中也常常感到困惑,下面就该问题做一些探讨。
一、 建立法律援助案件审查机制的重要性
      我国正处于重要的历史发展机遇期,同时又是各种矛盾的凸现期。构建社会主义和谐社会,既是我国治国的理想,又是一种治国方略和治国的机制,是目前与过程的统一。法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律救助人员和社会志愿人员,为某些经济困难或特殊案件的当事人提供的法律帮助,以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度②,法律援助制度在我国构建社会主义和谐社会中发挥着重要的作用,体现了和谐社会的内涵和本质特征。然而,关于法律援助案件的审查,《法律援助条例》没有设定一个明确的定义,随着法律援助行政法规、地方性法规的相继颁布,法律援助机构在审查申请范围、经济条件时,有了相对明确的法律依据,但业界基本上形成这样的概念:法律援助的审查是指政府设立的法律援助机构统一对民事法律援助申请,按照法定法律援助条件、范围等标准进行审查。公民申请法律援助,要同时符合两个方面的条件,一是经济条件,即经济困难,无力承担法律服务费用;二是案情条件,即申请的事项在政府规定的范围之内。接受公民的法律援助申请,并对申请进行审查,决定是否提供法律援助,这是法律援助机构的核心工作,也是法律援助制度的最主要的内容。在我国法律援助体系已经建立的情况下,建立健全法律援助案件的审查机制,一方面决定了可以享受法律援助权利的人群;另一方面影响了政府对法律援助的投入。它集中反映了法律援助制度实施的权威性和统一性,在法律援助制度中处于非常重要的地位。
二、法律援助案件审查的具体内容
      《法律援助案件条例》的第五条第二款规定:“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请”;可见法律援助机构是直接由条例规定对民事法律援助案件进行审查的机构,对民事法律援助案件的审查是法律援助机构的一项法定职能。综观各国法律援助立法,对民事法律援助案件的审查内容,大致都涉及该法律援助申请是否属于本机构受理案件范围和符合法律援助条件两方面,我国法律援助案件需要审查的内容也基本相同。
(一)民事法律援助案件的范围
      法律援助范围一词在法律援助发展史上运用很广泛,但含义不尽相同,总的来讲,内容不断拓宽。《条例》颁布前的学说一般认为法律援助案件的范围③或法律事项的范围④。立法上是将法律援助的对象与法律援助范围分别规定⑤。法律援助的范围,是指提供法律援助的案件和事项的具体领域,即根据法律规定,对哪些案件和事项提供法律援助⑥。民事法律援助案件的范围并不包括困难群众的一切事务,而是民事诉讼或非诉讼案件纠纷。《法律援助条例》实施前,民事法律援助案件的范围没有统一的界定,《条例》第十条规定了可以申请法律援助的事项范围:请求给付社会保险待遇的;请求给付赡养费、抚养费、抚育费;请求给付劳动报酬的;主张因见义勇为行为而产生的民事权益等。《条例》同时规定:“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定”。因此,民事法律援助案件类型的范围相对具体。
(二)民事法律援助案件的条件
      民事法律援助的条件包括:申请人的身份条件、经济困难条件和案情条件,其中经济困难标准及案情条件成为现时法律援助审查过程中的瓶颈,规范与完善尚在不断探索之中。
1、当事人的身份状况(户籍情况)
      《法律援助条例》第二条规定:“符合本条例规定的公民,可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。”确定了申请人是自然人。同时,根据《条例》相关规定,申请人身份条件的审查遵循属地管辖为主,属人管辖为辅的原则,即申请人应当向受理案件的人民法院所在地的法律援助机构提出申请。
2、经济困难条件
      就法律援助而言,经济困难是指当事人的可动用资产不足以支付法律服务费用。《法律援助条件》第一条规定:“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务”,即申请法律援助公民必须是经济困难,这是民事法律援助申请必须具备、首当其冲的条件。《法律援助条例》第十三条规定“本条例所称公民经济困难的标准,由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。”据此,对经济困难的认定,《条例》授权各省、自治区、直辖市政府自行确定。如《广东省法律援助条例》第十条第二款规定“经济困难的标准参照当地人民政府规定的最低生活保障标准执行。”⑦济南市规定的经济困难标准:A纳入政府救助体系的救助对象;B享受农村五保户供养待遇的;C遇有突发困难,经民政部门认定家庭生活困难的。⑧其他同级省市、地区基本上也是采用此标准。
3、案件的具体情况
      民事法律援助案件的案情条件,或称民事法律援助案件的合法性、合理性,是指民事法律援助案件之诉讼请求及其所依据的事实和理由具备合法性,要求申请人由充分证据证明自己的主张能胜诉。《民事诉讼法》第一百零八条规定“起诉必须符合的条件:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实、理由;属于人民法院受理民事诉讼的范围。”因此,对于民事法律援助案件的审查首先就存在程度上的审查,“皮之不存,毛之焉附”。只有当案件确是成立或符合成立的条件,法律援助案件的审查才能开展进行。那么,案件胜诉了,但胜诉案件能否实际履行,案件经过律师的帮助达到怎样的效果,案件效益如何?法律援助效益是指以较小的法律援助资源产出较大的法律援助收益⑨。法律援助效益的最大化影响法律援助目标的最大实现。由此,民事法律援助案件的效益如案件标的额大小、案件可执行程度等都属于案件本身考虑的因素理应当成为审查内容之一。
三、现行民事法律援助案件审查中存在的问题
      全国或全省的经济困难标准难以统一,各地区的标准尚未明确。对于经济困难的认定,从其它国家或地区的情况看,一般对经济困难确定一个统一的标准。如英国对获准民事诉讼法律援助的资力条件是:申请者的可处理资本若在2500英镑以下的(不含2500英镑),每年可处理收入在4075英镑以下(不含4075英镑)的⑩。在意大利,民事诉讼及非诉讼案件中,只要没有明显不符合条件的原因,收入不足的都可以获得法律援助。任何公民,她或他最近的纳税申报单显示的应纳税所得额不超过9269.22欧元,就可以获得法律援助。司法部将根据消费价格指数的变化每两年调整一次经济困难的标准○11。但我国是一个统一的多民族大国,各地的经济发展不平衡,地区之间居民的生活消费支出差距极大,制定统一的标准既不现实,也难以执行。而最低生活保障是维持社会成员最基本生活需要的标准,以共同生活的家庭成员人均收入为参照对象,旨在保障公民的生存权,使他们有经济能力支付购买日常生活必需品的费用。以此为标准,随之而来的问题凸显。据2003年测算出来的大概数字,我国社会的贫困人口总数大约有15000万至21000万人○12,全国每年需要法律援助案件超过70万件,而实际上得到援助的不足四分之一。可见,当公民的基本生活尚且无法保障的情况下,对法律援助的需求也相应地减少,那么法律援助—实现司法程序公正,确保经济困难群众得到法律援助的宗旨将难以实现。但法律援助实施当中必须确定一个易于操作的参考值。在我们县曾经有一起赡养纠纷案件,申请援助的老人有5个子女,他本人是外县的,但他的儿子在我们县的企业上班,所以一直跟着儿子生活,在当地没有暂住证,当时就法律援助机构应否受理给予援助一事提出异议,认为老人有5个子女,子女应当给付赡养费,不属于经济困难的对象,且老人没有受理法律援助机构所在地的暂住证。显然,院方对法律援助的经济困难标准的理解有偏差,该案申请援助的老人与妻子两人系农村户口,没有收入,靠子女赡养,老人的子女虽较多,但儿女的经济状况并不好,在企业上班的两个儿子企业经济效益不好,工资发的不及时,其余的三个女儿住在农村家庭也不怎么富裕,所以他们给付的赡养费有限,况且老人因治疗已经花费了大量费用,处于经济困难境地。根据我们当地的最低生活保障的困难标准,给予援助并无不当,但由于规定的不明确常常引起受援相对方的非议。因此,确定一个相对公平、合理的标准,明确经济困难审查的程序和证据材料势在必行,也是当务之急。
(一)民事法律援助案件的条件欠明确
1、申请人的身份条件未明确列为法律援助审查的内容或审查的标准不统一,如有的法律援助机构对于外来工的民事纠纷,要求申请人必须提交机构所在地暂住证,没有暂住证的要求外来工补办暂住证才受理,给外来工申请法律援助带来不便。对企业法人或福利机构是否给予法律援助,某些地方性法规与《法律援助条例》的规定不一致,地方性法规未及时修改,实践中不乏破产企业、福利机构申请法律援助。我认为,有必要将申请人的身份状况单列为一个条件,有利于日常工作的开展和法律援助审查的规范。因此,地方性法规及时修改非常必要,可以明确以下情形:当事人是受理法律援助案件机构所在地的当地居民;当事人属于外来务工者,但在受理法律援助案件机构所在地有暂住证;当事人既不是受理法律援助案件所在地的居民,也没有当地的暂住证,但案件在受理法律援助案件机构所在地发生。以上三种情况,只要具备了其中一种的,持有证明当事人身份状况合法有效的证件如身份证、暂住证、户口本等,不影响法律援助案件的审查。
2、案件范围未及时补充规定或规定不一
 相对于刑事法律援助案件,条例对民事法律援助案件规定的范围比较狭窄○13。《条例》第十四条仅规定六大类案件,其中民事法律援助案件四类。《条例》同时授权省、自治区、直辖市政府就案件范围作补充规定,但《条例》实行以来的较长一段时间内,很多省迟迟未出台相关规定。如实践中对于医疗纠纷、婚姻纠纷(包括涉及财产或者财产争议的)、小额的民事案件是否援助等问题没有相应规定,法律援助机构长期通过劝说工作,劝退申请人的申请,容易引起行政复议或行政诉讼。如专业性强的医疗纠纷等案件,没有律师的帮助,诉讼难以进行,但类似案件由于法律规定未包括,地方性法规未补充,不少案件被拒之门外。但这一点我们山东省在2007年9月1日施行的《山东省法律援助条例》作出了规定:在确保国务院《条例》规定的法律援助范围的前提下,将法律援助范围扩大到交通事故、工伤事故、医疗事故或者其他人身伤害事故的受害人追索医疗费用和赔偿以及因劳动合同、家庭暴力、虐待、遗弃,因征地、拆迁使权益收到损害、因假劣种子、农药、化肥及环境污染权益收到损害要求补偿的法律事项○14。又如诉讼标的很小的民事案件,如果提供诉讼代理的法律援助,支付律师的办案补助400元比其诉争标的还高,法律援助的效益难以体现或是没有产生法律援助效益。在我们中心曾经有位80多岁的老太太申请援助,要求起诉她的儿子为其更换水表,后经律师多次耐心劝说,并由中心出钱为其买了水表,申请人才放弃了申请。不难理解,通过劝退的方式处理此类案件,不是长远之计,况且法律援助中心不是民政部门的救济机构,只有补充明确民事法律援助案件的范围才是明知之举。
案情条件的审查内容未明确,审查时常因民事法律援助案件的合法性、提供法律援助效益等情况的审查是否必要陷入困境,《法律援助条例》没有以单列的条款明确,但《条例》第六条规定“律师……,依法维护受援人的合法权益”。所谓“权益”,应当是法律所赋予或法律所认可、保护的利益。如果权益本身就不存在,或毫无实现的可能,则法律援助的社会效益产生不了,相反可能导致资源的浪费。可以这样认为,《条例》的相关规定实际隐含了对民事法律援助案件的案情审查。但由于案件的合法性未明确为法律援助案件的条件或未规范如何对此进行审查,审查不统一而常遇尴尬,如法律援助机构审查认为符合条件受理后,但法院或仲裁部门却有认为不符合条件,不以法律援助案件受理。此外,对于法律援助案件的效益、案件的可执行程度等也未明确,如案件胜诉了,由于无法执行或执行不彻底而招致受援人的抱怨,影响了法律援助的声誉,法律援助的效益难以体现。
四、进一步完善民事法律援助案件审查机制的建议
 当然,民事法律援助案件审查的规范不是一朝一夕的事情,而是要经过不

断实践并不断发展的过程。现针对现行民事法律援助案件审查机制中存在的问题,对进一步完善民事法律援助案件审查机制提出以下建议:
(一)通过地方立法或者省法律援助机构制定补充规定的形式明确法律援助的经济困难标准和条件,补充规定民事法律援助案件的范围
1、关于经济困难的标准
 经济困难标准是一个随着社会经济的发展和和法律援助的需求的变化不断变化的动态标准。各省、自治区、直辖市政府可以当地最低生活保障作为参数,同时考虑当地贫困群众的实际需求,兼顾地方财政的承受能力,本着“量力而行,尽力而为”的原则,与地方经济社会发展相适应,借鉴山东省公安厅对交通事故损害赔偿的计算标准,每年定期公布一次。法律援助案件经济困难的标准也完全可以每年确定,逐步推向“应援尽援”。随着社会经济的发展,适时调整法律援助经济困难的标准,与时俱进,不失为解决经济困难标准问题之上策。
对于经济困难状况的认定,可明确审查以下证据材料,作单项、两项以上或多项的审查:1、由民政、劳动、社保等职能部门发放的《最低生活保障金领取证》、《失业证》、《救济证》、《特困证》、《残疾证》等专项证件;2、申请人户籍所在地或暂住地的乡政府、街道办、公安派出机构等政府机关出具的证明;3、申请人户籍所在地之基层群众组织如村委会、居委会出具的证明;4、申请人所在单位出具的证明、工资表或存档税务部门的纳税工资表;5、申请人本人对经济状况的陈述。
2、关于民事法律援助的案件范围
由于法律援助的范围是为保护贫弱者和特殊案件当事人合法权益而涉及的法律领域,法律援助的实质是法律援助所能起到作用的领域,这决定了法律援助的范围只能是当事人为自然人的案件○15。可在《法律援助条例》规定的基础上,补充规定以下几类民事法律援助案件:1、人身损害赔偿纠纷:包括一般的伤害案件或重伤害死亡的受害人刑事附带民事赔偿案件,事故类案件如交通事故、医疗事故;2、劳动争议:工伤赔偿纠纷、经济补偿纠纷;3、盲、聋、哑和其他残疾人、未成年人、老年人追索侵权赔偿的法律事项等;4、无财产争议,仅涉及离婚和子女抚养问题的离婚纠纷。
明确可不予法律援助案件诉讼代理的范围;诉讼标的低于1000元的小额案件;事实清楚、证据充分的;或法律关系简单、适用法律明确的案件;或申请人的文化达到一定程度,案件的胜诉对律师是否帮助要求不高的案件;对此类案件,可采取法律咨询或代书的援助方式,以节省成本,扩大效益。
3、关于民事法律援助案件的案情条件
一起民事诉讼,原被告主体的审查、法院的管辖及受诉范围基本上是程序上的条件,是案件审查的前提,而具体的诉讼请求和事实理由是实体上的,两方面的条件均直接影响案件是否胜诉,全部或部分胜诉,是审查的重点和难点。市场经济追求效益,注重成本效益规则,对于法律援助的效益同样不能忽视,考虑以下因素审查民事法律援助案件的效益非常重要:一是民事案件诉争的标的额,案件争议标的额的大小,一定程度上影响到民事法律援助案件的效益。二是生效法律文书的可执行程度,法律援助的受援人在案件判决前,往往面临着生活、治病等燃眉之急。判决生效后,能否及时、有效的履行决定了受援人的合法权益能否切实地保护。三是提供法律帮助的必要性,之所以要求法律帮助具有“必要性”,是因为法律援助作为一项法律保障措施,不同于社会上的慈善、公益和福利事业等社会保障措施,不是通过提供物质帮助解救社会贫弱者 ,而是通过提供专业的法律服务来帮助社会贫弱者,法律援助的申请人是为了获得专业法律人员的法律帮助○16。综合考虑、系统分析上述各因素,明确案情条件合法性审查的材料:起诉状中的诉讼请求、事实和理由;申请人提交的或法律援助机构调整或调取的所有证据,证据的合法性、真实性及关联性等;案件受理或不受理等程序性的法律文书等。
(二)建立有效管理机制完善民事法律援助案件的审查
明确了法律援助案件审查内容,民事法律援助案件审查是否就一劳永逸?我认为通过外部立法上的加强,同时建立以下机制,内外结合、双管齐下,进一步完善和规范审查行为:                                   
1、建立申请人财产、案情如实申报和自愿声明制度
 申请人对财产如实申报,即由申请人填写法律援助机构统一制作的申请人经济收入、财产状况调查表,表格内容包括申请人家庭财产状况和申请人及与其共同生活家庭成员的收入状况。申请人自愿填写由法律援助机构统一提供的《声明书》,声明书的内容包括:申请人必须如实申报经济状况、案件情况,否则法律援助机构有权:A、撤销其申请;B、终止提供法律援助;C、责令其交案件代理费,从法律救济的角度追究申请人法律责任,降低审查风险,力求审查合法、有效。
2、书面审查与实地调查机制相结合
 由于现时我国社会诚信制度的缺失,公民个人财产监控措施不力,公民的隐性财产大量存在,完全依靠申请人自行申报或自愿申明,未必可信。不难发现,有的申请人不如实申报,法律援助机构又未能及时调查,导致案件办结后才知晓。所以,在对申请人提交材料进行书面审查的基础上,应当结合实地亲自调查或发函致专门机构或相关部门调查的方式,在条件可能时赴申请人居住地或户口所在地调查,观察申请人生活环境、家庭状况,向周围群众了解等途径核实。以英国为代表的一些国家在专门的法律援助机构内设置了相关部门承担申请人经济状况审查的职能。在英国,评估申请人财产状况的评估官员受雇于法律援助委员会。评估官员将会就相关人员的可动用收入、可动用资产以及分担费用等情况以书面形式和地区的主任进行交流○17。我国目前基层的法律援助机构编制是3-5人,一揽子地承担了受理、审查、指派、承办等职能,现在需要援助的案件是越来越多,设置专门的评估官员来审查申请人的经济状况也是现实的,我国也不妨借鉴一下国外的做法。
3、建立重大复杂案件讨论及案件质量跟踪监督制度
就可能影响社会稳定的集团或群体性的,或法律关系复杂、疑难民事法律援助案件,建立法律援助全体工作人员或律师参与的案件讨论制度。结合集体力量,发挥集体职能,充分讨论,集体决策。同时,安排专人对案件进行回访、跟踪监督,与相关部门如法院、劳动部门等建立互动及时沟通的机制,定期反馈案件的承办经过,及时了解案件的承办结果,督促受指派的律所或法律援助律师按时对案件档案进行归档、总结,以了解民事法律援助案件的效果。
4、建立案件审查回避制度
在审查民事法律援助案件过程中,如果遇到案件与审查专职人员或其亲属有利害关系或其它关系,可能影响法律援助案件的审查时,如何处理,是否回避?《法律援助条例》对此没有具体规定,但现实中不乏此情形,如法律援助机构工作人员的亲戚、朋友申请援助或要求其直接承办法律援助案件。对此,回避制度是确保案件审查公正、公平必不可少的措施。
建立案件审查的回避制度,并明确有权提出回避申请的主体包括:对法律援助案件进行审查的专职工作人员、提出法律援助申请的申请人及申请相对人。法律援助机构对于回避申请应及时审批,作出相应结论,并告知申请人结果。
充分发挥法律援助在维护司法公正、促进、保障民生,构建和谐社会中的职能作用,需要探索的问题很多很复杂。相信,随着法律援助规范化建设的发展,经过法律援助工作者的积极参与、调研和探讨,民事法律援助案件审查机制将逐步完善。

平阴县法律援助中心 孙晓佳

 

注释:①司法部法律援助中心:《2007年法律援助工作统计分析》,《中国法律援助》2008年第三期15-24页。2007年全国共办结民事法律援助案件297388件,比2006年(件)204945增加38.8%。民事案件占案件总数的70.8%。
    ②转引自:《中国司法》2004年第5期,宫晓冰主编:《中国法律援助制度立法研究》,中国方正出版社2001年出版,第37页。
③转引自:《中国司法》2004年第5期,宫晓冰主编:《中国法律援助立法研究》,中国方正出版社2001年出版,第92页。
④转引自:《中国司法》2004年第5期,宫晓冰主编:《中国法律援助制度制度教程》,中国检察出版社2002年三月第一版,第127页。
⑤山东省法律援助中心编:《法律援助法律、法规文件选编》,2001年1月1日编制,1997年司法部《关于开展法律援助工作的通知》,既规定了法律援助的对象,又规定了法律援助的范围,第34-35页。
⑥转引自:《中国司法》2004年第5期,杨勇撰写:《法律援助范围的概念、实质及影响法律援助范围大小的因素》,第37页。
⑦山东省法律援助中心编:《法律援助法律、法规文件选编》,2001年1月1日编制,第111页。
⑧济南市法律援助委员会:济法援委会2005[1]号文件,《关于贯彻落实九部局<关于贯彻落实法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的实施意见》。
⑨宫晓冰主编:《中国法律援助培训教程》,中国检察出版社2002年三月第一版,第188页。
⑩张富强主编:《香港律师制度与实务》,法律出版社1999年6月出版,第365页。
○11司法部法律援助中心:《欧盟法律援助制度简介系列-意大利法律援助》,《中国法律援助》2005年第六期,第63页。
○12吴忠民:“中国有多少贫困人口?城镇低保人数7年增10倍”,《中国经济时报》2003年5月16日。
○13高贞:《论人本观对政府法律援助决策的影响》,2005年1月《中国法律援助》,第30页。
○14山东省法律援助条例第八条第二款。
○15宫晓冰主编:《中国法律援助制度研究》,中国方正出版社,2004年8月第一版,第161页。
○16任继圣主编:《律师制度与律师实务》(修订版),法律出版社,1998年7月第一版,第64-65页。
○17转引自:《中国法律援助》2005年第六期,LEGAL AID HANDBOOK(1998\99)SWEET£MAXWELL PRESS,第444页。

 

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